为全面贯彻党的十九大精神和习近平总书记关于生态文明建设重要思想，牢固树立“绿水青山就是金山银山”理念。近年来，全省上下按照中央部署，全面开展了大气、水、土壤污染防治攻坚战和生态文明建设持久战，并为保护生态环保，改善环境质量做了大量工作，尤其以工业生产为主的城市，呈现出环境污染指数大幅下降、环境质量状况明显改善的良好局面，在一定程度上缓解了一些地方环境恶化的趋势。但就中央要求打好生态文明建设持久战来讲，各地依法进行生态环境保护（简称：生态环保，下同）工作的形势依然严峻。因此，急需健全生态环保法律体系，完善相应的法律制度建设，加快地方污染防治和自然资源保护方面具有针对性的专项立法工作，来保障新形势下生态环保工作的有效持续的开展。现行环境保护众多法律法规之间存在下列主要问题，急需通过生态环保立法加以解决。

一、相关法律内容交叠，部分法律操作性不强

1、相关内容交叠，操作性不强。我国《环保法》内容上基本是一部污染防治法，它与其他污染防治和自然资源保护的单行法出于同一立法层次，具有同等法律效力，无法起到基本法的统领作用。目前已经颁发使用的环境保护法律法规不在少数，如环境资源保护方面的有“防沙治沙、水土保持、城市绿化、土地农田保护和矿产资源保护”等多种领域单行法，形成了多部门多头管理的混乱局面，而且在相关内容上很多存在交叉重叠、甚至冲突，有的还存在法律漏洞，这些问题使得基层生态环保主管部门及其监察执法机构无所适从。部分法律操作性不强。如《噪声法》颁布后，未颁布相应的实施细则，给执法带来很大障碍。如对拒报或谎报环境噪声排放申报事项的，该法规定可警告或处以罚款，而未规定处罚金额标准，《环境保护法》等也未对此作出规定。

2、执法手段软弱，缺少行政强制权。我国现行环境法律法规中，处罚种类有警告、责令整改、罚款，而法律赋予生态环保部门查封、冻结、扣押、没收、关停等行政强制权利少。因此，生态环保部门对企业的限期治理、责令停业、关闭的决定权在当地政府，从而导致生态环保部门发现违法行为后无法当场强行制止的不利局面，更没有行政强制措施保障违法行为可以终止，停业生态环保违法行为继续对生态环保和群众健康造成危害。

二、环境管理权限界定不明

1、地方政府部门之间职责不清。《环境保护法》规定县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理，同时规定了海洋、公安、国土、水利、农业等部门都具有一定的环境执法权。因环境管理监察涉及的范围广、涉及的相关利益者多，使得生态环保监管和监察工作进行时倍受限制。管理权限的界定不明，使得环境监察在很多时候遭受闭门羹的冷遇。一些存在明显环境问题的企业单位，因其涉及各行业、各部门的职责不清，相互关系未理顺，而不能直接管理，导致环境保护主管部门监察执法不到位。而一旦环境监察未及时执法时，又会遭到社会的问责。

2、环境监察执法权限不明。基层环境监察机构在进行环境执法过程中总处于执法权限不足、权限不明甚至无法可依的尴尬境地，这些都严重阻碍了生态环保监察执法的力度和广度。

三、政府奖惩机制欠缺

地方生态环保工作虽然普遍存在困难局面，但也有积极配合生态环保部门的企业，这些企业能按要求自觉执行“三同时”制度、设施设备正常运行、污染达标排放。然而花“高代价”守法的企业，地方政府生态环保部门并没有对其采取政策措施予以鼓励或奖励，对那些屡查屡犯的企业和个人，政府并没有很好地惩戒措施，这种“违法成本低，守法成本高”的现象，极大挫伤了守法企业保护环境的积极性。

为此，建议：

一、加快生态环保地方立法工作

1、强化行政强制权，推动生态环保地方立法。我国地域广大，环境因素复杂，各地区应根据本地生态环保实际调研情况，结合目前国家行政机改方案，在国家立法的基础上加快地方生态环保专项立法步伐，以更好地适应生态环保工作的需要。例如，青海省制定并颁布了《青海湖流域生态环境保护条例》，它对有效遏制青海湖流域生态环境持续恶化趋势发挥了重要作用。国家应完善环保法律法规制度建设，加大对环境违法行为的处罚力度，提高违法成本，赋予基层环境保护部门更多的强制执行权，加快地方立法工作，来解决有法不依，违法成本低，守法成本高的问题，特别应加强对拒不改正，继续排放有毒害物质，损害环境及群众健康行为的企业或个人惩戒的立法。

2、明确管理权限界定。有地方特点的市（州）区域，应在符合国家的环保法规政策前提下，因地制宜，制定符合当地实际情况的地方性生态环境专项法规，如《青海湖流域生态环境保护条例》，使当地的生态环境保护更具有针对性。目前，地方人大常委会应按照国家行政机构深化改革方案要求，组织专业专家队伍，深入基层开展生态环境污染源头调研，从地方立法层面上，明确避免与现行生态环境保护相关法规在内容上的交叉重叠、甚至冲突，并明文规定新组建的生态环保监督监察机构可以监管的环境问题、必须监管的环境范围，以及监管的力度和实施细则等，给地方生态环保监察工作最大支持与配合，使环境监督监察工作有法可依、有章可循。

3、法规应设置市（州）级以下生态环保主管部门垂管体制。    

（1）、“垂改”试点工作取得预期成效。党的十八届五中全会提出，要实行省以下生态环保机构监测监察执法垂直管理制度改革。近年来，生态环境部、中央编办认真落实中央改革要求，加强组织领导，完善顶层设计，精心组织实施，全力推进“垂改”试点工作。截至目前，已有河北、重庆等11个省（市）完成“垂改”实施方案备案，一批省份完成省内方案审批，试点工作取得预期成效。

（2）、改革地方生态环保护监督管理体制。作为监督者，新组建的生态环保部门应划归“直管”，从市（州）级以下当地政府中剥离出来。一是有效屏蔽了地方干预。‘垂改’后，地方保护主义和人为干预明显减少。二是环境执法效能增强。改革强化执法属地责任，可以统一部署开展大规模交叉执法检查行动，执法者腰杆更硬、行动更有效。具体做法，县级生态环保局局长或监察执法队队长由市（州）级生态环保主管部门任命，实行生态环境保护对社会、生态环境、和对上级生态环保部门负责的监督和监察执法工作体制，将生态环保基础设施建设、排放治理与生态环保监督和监察执法分开。把生态环保基础建设和改善任务交给政府，把污染治理交给排污者，新组建的生态环境保护部门则履行监督、执法职能，打击生态环保违法行为。

二、法规应建立生态环保相关部门的合作沟通机制

1、建立沟通机制，落实生态环保管理监察。在当前法制、体制和机制均有待完善的条件下，积极通过生态环保地方立法，明确新组建的地方生态环保主管部门要依法督促企业切实落实各项管理措施。一是要与法院建立沟通机制，对需要强制执行的环境违法行为，坚决执行。二是要与当地政府相关部门建立定期沟通机制，了解其他部门所管辖的企业环境管理情况，对严重环境违法问题要有通报制度。三是要与媒体部门沟通，对拒不落实环境整改措施的违法企业，实施曝光，发挥舆论监督的重要作用。

2、理顺部门职责，提高执法效率

(1)、明确部门的职责，齐抓共管，形成合力。通过生态环保地方立法，明确新组建的地方生态环保主管部门与政府相关部门的职责；明确加强部门联动机制建设；明确健全“党委领导、政府负责”人大监督、生态环保统一监管，有关部门分工协作，污染者治理、污染者付费，公众参与”的生态环境保护工作体制建设。在地方各级党委政府的领导下和人大、政协的监督支持下，发挥生态环保统一监管的职能，加强公安、经贸、城市管理、交通安全管理、卫生和健康、农业农村和市场监管等新组建的部门的职能监督，加强部门联动，信息共享，认真履职，齐抓共管，形成合力。

（2）、明确地方政府相关部门的权利，提高执法效率

地方立法，明确地方政府相关部门的权利和职责以及社会各行业的利益和责任； 明确拒绝因其涉及各行业、各部门的利益而不能直接管理，导致监察执法不到位；明确要取得生态环监督监察工作的顺利有效展开，就必须与各部门协调沟通，密切部门之间联系，形成联合整治环境的有效机制，减少执法阻碍，提高执法效率。

三、地方立法应设置政府奖惩机制，领导离任环境审计制度

1、建立黑名单制度。建立环境问题黑名单制度及与其相关的行业准入制度，曝光典型案例，让环境违法者没有市场。政府可通过差别税收，信贷优惠、污染源补助资金支持等政策措施，对生态环保工作到位的合法企业给予奖励，改变“违法成本低、守法成本高”现象，使企业保持治污积极性。

2、落实环境保护政府负责制。法律规定，县级以上人民政府对当地环境质量负责。建立可持续发展的政绩考核标准、制度，加强主要领导干部离任环境审计制度，责任追究制度，对发生重大环境问题的进行一票否决制，把建设、保护、改善环境质量的责任交给地方政府，落实行政首长环境质量负责制。